专家解析土地矿产法治化等焦点问题

——全国土地日中国土地矿产法律事务中心负责人专访

　眼下看，土地管理法修改加紧推进；长远看，出台土地法已成共识。从紧迫性看，征地制度改革、农村集体建设用地流转、不动产统一登记等现实问题，使国土资源法治保障成为当务之急。
在第23个全国土地日前夕，针对土地矿产法治化焦点话题，中国土地矿产法律事务中心（国土资源部土地争议调处事务中心）主任孙英辉接受了新华社记者专访。
保障公民物权 实现“法治突围”
记者：怎么看待我国国土资源法治化进程？
　　孙英辉：随着城镇化、工业化、信息化和农业现代化加速，中国特色国土资源法律体系初步建立。特别是近年来，初步形成以宪法为根本依据，以物权法、土地管理法、矿产资源法为基本准则，以国务院行政法规、地方性法规、部门及地方性规章为具体规范的国土资源法律制度体系。
但国土资源法治建设存在很多亟待解决的问题，有些已经成为深化改革的障碍所在，主要表现“四个背离”：国土资源法治建设加强，然而法律绩效低下甚至下降； 为建立公正有序的国土资源工作秩序付出过高行政成本，然而现实表现为低水平秩序效果甚至局部性秩序恶化；国土资源法律制度社会效益低于预期，然而制度运行 社会成本不断高企；国土资源法律知识逐渐普及，然而部分法律公信力衰退。
因此推进基本法治保障、市场法治保障、产权法治保障三大国土资源法治保障工程时不我待。国土资源法治事关公民社会最基本的物权，从保护土地财产权到构建完善矿业权制度，深化改革，释放制度性红利，归根到底要实现“法治突围”。
　强化权利观念 弥补基本法缺失
记者：国土资源法治保障工程，创新与改革从何入手？
　　孙英辉：首当其冲是基本法治保障工程。目前的国土资源法律体系，有效支撑了改革开放大局，支撑了工业化、城镇化和农业现代化快速发展进程，支撑了我国经济总量跃居世界第二的冲刺，更支撑了耕地红线的基本稳固。
但“三个缺位”必须正视：在征地制度改革、农村集体建设用地流转、城镇化过程中的土地用途管制、不动产统一登记及农民土地物权实现等领域、环节的法律法规 缺位；国土资源基本立法缺位，属于经济法范畴的土地管理法和矿产资源法，主要调整规范行政管理行为，难以起到宪法统领下的基本法作用，不能适应大量民事和 物权调整规范需求。
目前国土资源法规主要强化行政管理，偏重行政规范而疏于民事规范，强调行政管理较多而明晰民事权利和义务较少。重管理、轻权利，往往以行政法、刑法代替民 法的保护功能；所有权归属界限不清，占有、使用、收益和处分的各项权能甚至处于无主状态；物权统一登记尚未落实，登记机关不统一，登记制度不健全，严重影 响物权登记的公信力；资源流转环节限制性规定过多，市场配置作用常常失灵，市场外部不经济性因素导致资源闲置、浪费和流失。
存在上述问题，原因主要在于国土资源基本法缺失。加快国土资源基本法研究，尽快将土地法和地质矿产法纳入国家立法规划，已经十分紧迫。

>市场要法治化 产权要现代化
记者：在推进基本法治工程外，还有哪些刻不容缓的保障工作？
孙英辉：推进基本法治保障同时，必须不失时机加快国土资源市场法治保障工程、产权法治保障工程。
市场法治保障的紧迫性，在土地政策参与宏观调控上表现突出。土地政策与宏观经济对接，是我国宏观管理一大创新，作用突出。但与党的十八大“完善宏观调控体系”要求相比，“四多四少”问题突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治规范少；监管措施多，经济办法少；传统措施多，科技手段少。在土地市场调控方面，要主攻经济、科技和法律调控手段，突出市场配置、突出主体作用、突出信息调控、突出法律规范，以法治创造制度红利。
现在改革发展的最大障碍，是产权问题。特别是土地产权问题，成为冲出改革深水区绕不过的顽固堡垒。土地产权存在“三个模糊”：界限模糊、主体模糊、地位模糊。土地管理法修改难、国土资源基本法立法难、农村土地制度改革难等，关键都在于产权。
近年来，国土资源部高度重视产权制度改革，在一系列调研和试点中取得很多经验。要梳理经验，借鉴国际，先易后难，顶层设计与基层实践结合，长远立法与现实试点结合，从农村突破，从基层突破，从局部突破，以改革征地制度为突破口，以城乡一体化为总目标，赋权于民，使农民能够以产权保生存，以产权谋发展。
突破城乡分治模式 从不动产登记突破
记者：这些法治保障工程，当下有没有切入点？
　　孙英辉：按党中央、国务院有关要求，不动产登记制度改革是最好的突破口。多年来，各部门根据本行业特点，积极探索，积累经验，为不 动产统一登记打下较好基础；不动产统一登记不仅是理论成果，社会共识，更是因应新型城镇化发展急需，现实所迫；不动产登记制度创新与改革，成为产权制度改 革突破口和路线引导；统一登记信息平台和标准规范，是不动产登记制度改革的重要保障。
目前我国不动产登记制度改革目标明确，就是“三个转变”：服务对象上，从主要为行政管理服务转变为主要为明晰和保护合法物权服务；功能设置上，从城乡分治模式转变为城乡统一模式；要素价值体现上，从非市场经济方式转变为市场经济方式。这是不动产统一登记的根本动力。
当前新型城镇化和经济发展方式升级，推动不动产统一登记制度改革加速，实现城乡权利平等、发展机会均等，要求人口要素、城市因素、市场形成、权利实现等在城乡间双向流动。就是农村城镇化、城市生态化、市场一体化、登记统一化。